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管清友:防范存款保险制度放大逆向选择


时间:2014-08-13 打印 文字大小: | |

【摘要】存款利率市场化即将步入攻坚阶段,在这个过程中,存款保险制度是重要的配套制度建设。虽然存款保险制度具有许多好处,但有效的存款保险制度需要有一定的前提条件,主要包括完善的银行治理结构、审慎的银行监管、普遍的存款保险理念、配套的宏观政策、有效的监管协调等。
 

        存款利率市场化即将步入攻坚阶段,在这个过程中,存款保险制度是重要的配套制度建设。近年来,央行也不时透露出存款保险制度推出的紧迫性。存款保险能给储户信心保证,降低信息不对称性,在防止银行挤兑和金融风险蔓延上作用显著。虽然存款保险制度具有许多好处,但有效的存款保险制度需要有一定的前提条件,主要包括完善的银行治理结构、审慎的银行监管、普遍的存款保险理念、配套的宏观政策、有效的监管协调等。


     不合理的存款保险制度会放大逆向选择和道德风险,增加发生银行危机的可能性。因此,在设计存款保险制度时,如何通过确定投保机构范围、设定适当的保险限额、合理融资设计和存款保险定价以消除道德风险至关重要。


     一是投保金融机构范围是全覆盖还是部分覆盖?目前关于四大国有银行是否应该纳入存款保险制度尚存争议。过去受隐性存款保险制度保护的银行毫无参与存款保险的动力,因为存款保险制度显性化意味着出资补贴其他高风险银行的亏损。笔者认为,本土内所有的存款机构都应加入全国统一的存款保险体系,存款保险应自上而下强制性推动。


     建立存款保险的初衷就是为了保障储户的利益,而没有四大行的存款保险制度很难切实保障储户的利益。一方面,四大国有银行存款占据整个银行体系的半壁江山。另一方面,没有四大行的参与很难筹集到充足的存款保险基金,无法有效发挥存款保险基金处理银行危机的能力。如果所有的银行都被强制纳入存款保险体系,经营稳健的银行就有动力去监督经营激进银行,存款保险公司也能筹集到充足的基金,提高公众对存款保险的信心。


     二是储户存款账户是全额保险还是限额保险?所谓限额保险,即是确定存款赔付的上限。现阶段国际上绝大多数国家采取的都是限额保险,预计我国也不会例外。全额保险或过高的限额保险增加了经营稳健的银行赔付负担,但补贴了经营激进的银行,引发逆向选择。此外,全额保险或过高的限额保险也弱化了储户和金融机构风险自担的市场化约束,易引发道德风险。


     三是存款保险公司资金来源是政府出资还是投保金融机构出资?从国际经验看,存款保险公司的资金来源大致可以分为两类:一是政府出资,或者由中央银行提供再贷款;二是向投保的金融机构融资,比如通过征收保费或由存款保险公司发行金融债券等。


     出于道德风险的考虑,存款保险公司选择向投保金融机构融资的概率较高。政府出资的存款保险制度会使得存款保险制度将风险转移给纳税人,投保的金融机构无须为其高风险经营导致的失败付出额外成本,引发道德风险。而来源于投保金融机构的融资安排能够在很大程度上增加高风险金融机构的运营成本,对金融机构的风险承担行为形成硬约束。


     当然,政府也不可能完全袖手旁观。从国际经验看,世界上多数国家和地区还是选择了政府融资与投保金融机构融资结合的混合融资制度。政府出资有助于提高公众信心,减少挤兑风险,此外,政府出资的存款保险公司在特殊时期会有足额的资金保障储户存款的偿付,防止危机肆意蔓延。在存款保险公司成立之初,为了避免特定的金融机构面临太大的经营压力,央行也可能通过再贷款的方式为部分金融机构提供临时的流动性支持。但出于道德风险的考虑,存款保险公司的融资必须是以投保金融机构出资为主。


     四是存款保险费率设定是单一费率还是基于差别费率?所谓单一保费制度就是对所有投保的金融机构都采用统一的保费水平。而差别费率机制,是根据投保金融机构特征收差异保费。


     便于实施和管理是单一保费制度的优点,容易为投保的金融机构接受,但易引发道德风险:所有投保的金融机构存在不同的风险,单一费率使得从事更安全业务的金融机构补贴了高风险金融机构,不利于激励投保金融机构稳健经营风险。此外,单一保费制度也不利于国有大行支持存款保险制度推出,增加了改革的阻力。


    有两种类别差别费率机制:一类是基于投保银行类别简单确定差别费率,比如对国有银行、股份制银行和城商行确定不同的费率;另一类是根据资本充足率或多种监管指标设计的基于风险的差别费率。前者还是没有消除道德风险问题,同一类别的银行的风险和资质区别较大,仍会导致同一类别内的“好”的银行补贴“坏”的银行;后者为投保银行稳健经营提供了正向激励,对投保金融机构的风险承担行为形成约束。


     但基于风险的差别费率也并非完美。一方面,风险高的投保金融机构将承担过多成本,可能使该金融机构经营加剧恶化。另一方面,基于风险的差别费率可能加大金融的不稳定性,在银行业繁荣发展时自动减少保费,而在银行业低迷与危机时自动增加保费。


     央行研究局称:“为了降低道德风险,越来越多的国家采用基于风险的差别费率机制,对风险较高的存款类金融机构适用较高的费率,反之适用较低的费率。我国在原则上也将采用差别费率。为了支持农村信用社等中小机构的改革和发展,在统一使用存款保险差别费率的原则下,可考虑给予适当的政策扶持。”从这段表述看,预计我国存款保险制度也会采用基于风险的差别费率,为投保金融机构提高风险管理能力、谨慎经营提供了良性激励。但考虑到差别费率将令中小银行和农村金融机构承担更大财务压力的问题,央行可能会对部分中小银行和农村金融机构给予再贷款支持。                                                                                        

(来源:中国证券报