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中国公益信托监察人制度的实践与发展


时间:2013-12-18 打印 文字大小: | |

一、引言

三十年来,经济的高速发展使得人们的物质文化生活水平有了显著提高,但我们应看到,仍有许多贫困地区和弱势群体需要扶持,仍有一些科教文卫事业需要扶植,近几年频发的自然灾害更是需要人们的倾力相助。要解决这些问题,仅仅依靠政府的力量是不够的,必须充分调动全社会的力量,尤其是民间力量,积极参与公益事业。

由于公益信托在专业化、灵活性等方面存在独特优势,它理应成为我国促进公益事业发展的一种行之有效的运作机制。然而,受到历史传统、认识的偏差及制度的缺失等因素的影响,公益信托制度在我国一直处于尴尬的境地。尽管在我国2001年颁布的《信托法》上专章规定了公益信托制度,但是自《信托法》颁布以来,公益信托在我国仍然屈指可数,与发达国家利用公益信托制度发展慈善事业的繁荣形成鲜明对比。

造成这种状况最重要的原因之一是相关法律制度的不健全和不完善,而公益信托监察人制度的不完善,也是诸多法律漏洞中十分重要的一个方面。信托监察人[i]制度是大陆法系信托法的重要内容之一。2001年颁布实施的《信托法》也规定了信托监察人制度,但是其规定过于粗糙,没有产生应有的积极效果。使得信托资金被挪用[ii]、被不当使用及流失的现象屡有发生,严重影响了公益事业的发展,极大地挫伤了社会公众投资公益事业的热情。因此完善我国公益信托监察人法制度的要求就变得十分迫切。

二、我国公益信托监察人制度现状

为了平衡当事人之间的权益,维护受益人的利益,大陆法系国家在继受信托制度的时候,设置了信托监察人制度,我国也继受了这一制度[iii]。而且我国《信托法》在公益信托中规定了信托监察人制度,并将其作为一项强制性规范加以规定。比如,2008年汶川大地震发生后,长安信托推出的全国首个规范的公益信托计划—“5·12抗震救灾公益信托计划”,就由西安希格玛有限责任会计师事务所担任监察人,整体信托计划将在监察人的监督下有效运行。但是,大部分的准公益信托[iv]并没有设立监察人。

虽然该法第六章专门规定了公益信托的相关制度,然而纵观整个章节,可以发现有关公益信托监察人的规定只有第64、65这样两条。《信托法》第64条规定:“公益信托应当设置信托监察人,信托监察人由信托文件规定。信托文件未规定的,由公益事业管理机构指定。”《信托法》第65条规定:“信托监察人有权以自己的名义,为维护受益人的利益,提起诉讼或者实施其他法律行为。”这样短短的两条规定构成了我国有关公益信托监察人制度的全部法律依据。规定内容过于简单和原则化,相关配套法律制度欠缺,这与前面所述公益信托监察人职责的重要性形成了鲜明的反差,尚不足以支撑该制度的良性运行,并促使监察人很好地履行其职责。具体体现在以下几个方面。

1.公益信托监察人的选任、解任不完善

我国《信托法》第64条第二款规定可知,公益信托监察人要么由信托文件选任,要么由公益事业管理机构指定。这样的规定,使我国公益信托监察人的选任方式过于单调,不利于公益信托监察人的产生。而且我国《信托法》对于公益信托监察人的解任[v]条件、程序根本未规定,当出现公益信托监察人怠于履行义务时,没有法律依据对信托监察人进行处理。

2.公益信托监察人的任职资格规定缺失

公益信托监察人作为以公益为目的的公益信托受托人的监督者,承担着维护受益人权益,履行法律规定的提起诉讼等重大责任,因此应对监察人任职资格有一定的规定和限制。如果不加以限制,则一方面可能会诱发道德风险,如发生监察人与受托人串通、私吞信托财产等行为;另一方面,则可能会因监察人无能、应诉能力不足等能力方面的欠缺,而造成监督不力的情况出现,使监察人形同虚设,不能实现有效监管,受益人利益难以得到维护。

3、公益信托监察人的职权和权利规定不完善

  我国《信托法》第65条规定了的关于以自己的名义提起诉讼或进行其他法律行为的权利;第67、71这两条仅规定了关于对受托人信托事务处理情况及财产报告和对公益信托终止受托人做出的清算报告的认可权。由上可知,我国《信托法》仅规定了三项公益信托监察人职权,信托监察人在行使某些检查权、查阅权时,因缺乏法律的明确规定而显得底气不足,无法实现其监管职能,这显然难以适应公益信托事业的现实需要。此外,我国《信托法》并未对如公益信托监察人的报酬请求权、公益信托监察人的辞任权等权利加以规定,不利于调动公益信托监察人的积极性。

4.公益信托监察人义务和责任规定的缺失

我国现行的《信托法》对于公益信托监察人的义务和责任只字未提,这使得公益信托监察人对于其应该履行的义务不明确,弹性过大,无法可依,不能促使其勤勉尽职地履行相关义务;监察人怠于监督,人浮于事的现象就难以禁止,从而导致公益信托监察人形同虚设。另外,由于对公益信托监察人的义务和责任规定不明确,当公益信托监察人怠于行使监督权而给受益人造成的损失时,就没有法律依据对其进行惩罚。

5.公益信托监察人议事规则的缺失

对于在一项公益信托中可以设置多少个公益信托监察人,如何处理公益信托监察人意见不统一的,行使权利是否必须达成多方一致,以及如何划分各个公益信托监察人之间责任等问题,我国《信托法》都没有明文规定[vi]。这极易引起公益信托监察人乱用职权以及公益信托监察人监督效率不高的现象,不利于规范公益信托监察人的监督行为。  

三、公益信托监察人制度的国际经验

英美法系《信托法》律制度是建立在“双重财产权”[vii]的理论基础上的,所以,当信托受托人违反信托将信托财产处分给第三人时,信托受益人可以基于其在衡平法上对信托财产享有的所有权追及信托财产,不用担心因为受益人不确定而产生的信托行为无法得到监督的问题。大陆法系国家的法律制度关于物权的规定均采用了一物一权原则[viii],所以在构建信托法律关系时规定,信托财产归信托受托人所有,即信托财产的所有权由信托受托人享有,信托受益人对信托财产享有的主要是一种债权。为了解决受益人不确定而产生的信托行为无法得到监督的问题,日本首创了信托管理人(监察人)制度,使得大陆法系的一些国家和地区对其的移植也非常成功。

公益信托受托人违反信托的规定将信托财产处分给第三人时,受益人只能以债权的形式保护自己的利益,即请求撤销受托人的处分行为。但是公益信托中受益人是不确定性,这也就导致了在受托人违反《信托法》规定处分信托财产时,没有权利人可以行使撤销权。所以公益信托监察人制度是将信托法律制度从英美法系引进大陆法系艰难嵌合过程中的亮点,是大陆法系国家在移植英美法系信托法过程中所独创的信托制度。以下对日本,韩国和我国台湾地区的公益信托监察人制度做一个简要的分析,以帮助完善我国的公益信托监察人制度。

1.日本的公益信托监察人制度

为了更好地保护受益人的利益、确保信托财产独立性及合理利用,促进公益事业健康发展,日本在引入信托制度时,独创了信托管理人(监察人)制度。日本《信托法》第八条规定:“受益人不特定或尚不存在时,法院可根据利害关系人的请求或依职权选任信托管理人,但依信托行为另有指定的信托管理人时,不在此限。信托管理人,就信托事宜得以自己的名义,为前项受益者行使诉讼上或者诉讼外行为的权限。法官可斟酌情况,从信托财产中给付信托管理人以相应的报酬。”

由该法条我们可知,日本《信托法》就整个信托制度规定了信托监察人制度,即信托监察人制度不仅适用于私益信托,也适用于公益信托。另外,日本《信托法》就信托监察人的选任、职权以及权利规定的比较具体。日本信托监察人设立于受益人不特定或尚不存在时,其选任方式有三种:(1)依信托行为指定;(2)由法院依据利害关系人的请求选任;(3)由法院依职权选任。日本信托监察人具有诉讼上的权限和诉讼外行为的权限,而且日本信托监察人还具有相应的报酬请求权。

2.韩国的公益信托监察人制度

韩国《信托法》第十八条规定:“(1)无特定或尚没有受益人时,法院必须根据有关利害关系人的请求,或依职权,选任信托管理人。但是,依信托行为选任管理人的,则例外。(2)被选任的信托管理人,为了前款受益人的利益,具有以自己的名义,进行与信托有关诉讼上或诉讼外行为的权利。(3)前条第四款的规定准用于信托管理人。”[ix]由该法条我们可见,韩国《信托法》关于信托监察人制度的规定与日本《信托法》的规定相同。

虽然日韩《信托法》中的信托监察人制度存在一定缺陷,但是其关于信托监察人的选任方式、职权的规定以及报酬请求权的规定还是值得我国公益信托监察人制度借鉴的。

3.我国台湾地区的公益信托监察人制度

我国台湾地区的《信托法》与日韩《信托法》的规定有相似之处,但是相对于日韩《信托法》有很大的进步。它用第五章专门比较全面的规定了信托监察人制度,其主要内容包括信托监察人的选任和确定方法、信托监察人的任职资格、信托监察人的权利和义务、多数信托监察人的议事规则和信托监察人的责任。下面简述如下:(1)关于信托监察人的确定方法。台湾《信托法》规定了两种方式:一是由信托文件确定信托监察人,二是法院根据利害关系人的申请而选任信托监人。(2)关于信托监察人的任职资格,台湾《信托法》规定了与受托人任职资格相同的条件,即未成年人、禁治产人和破产人不得作为信托监察人。(3)关于信托监察人的权利和义务,规定了信托监察人的三项重要权利,即根据信托事务之繁简和信托财产之状况获得报酬的权利;在正当理由的情况下有辞职的权利;有以自己的名义为受益人的利益为有关信托之诉讼上和诉讼外行为的权利(力)。关于信托监察人义务的规定较为简单,只规定了信托监察人执行其职务时的善良管理人之注意义务。(4)关于多数信托监察人的议事规则,规定了不同于共同受托人的“全体同意规则”,而采纳多数决定规则。即除了信托行为另有约定的以外,可以以过半数来决定信托监察事务之执行。(5)关于信托监察人违反其职责的责任承担上,规定了信托监察人在怠于执行职务或有其他重大事由时被解任的责任。台湾《信托法》关于信托监察人的规定尽管条文不是很多,但相较于大陆法系其他国家,仍然有较多的特色。

另外,我国台湾地区《信托法》第七十五条规定:“公益信托应置信托监察人制度”,这与我国《信托法》将公益信托监察人制度作为公益信托法律制度的强制性规范的规定是相同的。

综观大陆法系国家《信托法》关于信托监察人法律制度的规定,很多都可以为我国《信托法》所借鉴。但是也存在不足,例如台湾地区《信托法》未就信托监察人的法律责任加以规定,这在完善我国公益信托监察人制度时应该注意。

四、我国公益信托监察人制度的完善

综观日韩《信托法》的规定以及我国台湾地区《信托法》的规定,结合我国《信托法》中存在的关于公益信托监察人制度的缺陷,我国公益信托监察人制度可以从公益信托监察人的选任和解任、任职资格、职权和权利、义务和责任、、构成和议事规则这五个方面进行完善。

1.完善公益信托监察人的选任和解任

我国《信托法》第64条第二款规定了公益信托监察人的选任方式。首先是由信托文件选任,在信托文件没有规定时,则由公益事业管理机构指定。因为我国公益事业管理机构不明确,所以由公益事业管理机构指定这种选任方式不太合理。参考日韩《信托法》和我国台湾地区《信托法》,我们认为,如果公益信托文件[x]有规定公益信托监察人,应该优先适用委托人的意见。而当公益信托文件规定不明时,则应赋予公益信托利害关系人申请人民法院选任公益信托监察人的权利。在既无公益信托文件规定,又无公益信托利害关系人存在时,才由公益事业主管机构或者法院依职权指定。

参考我国台湾地区《信托法》关于公益信托监察人解任的立法。我们认为,在完善我国《信托法》公益信托监察人制度时,应该规定公益信托监察人的选任者有权在公益信托监察人怠于执行职务或有其他重大事由时解任公益信托监察人,同时也赋予法院在利害关系人的请求下解任公益信托监察人的权利。

2.严控公益信托监察人的任职资格

根据我国实际情况,参照日韩《信托法》及我国台湾地区《信托法》规定,我国公益信托监察人的任职条件可以做如下规定:(1)具备完全民事行为能力的法人或者自然人。法人作为拥有独立法律主体资格的人,拥有民事权利能力和民事行为能力,依法可以依法行使民事权利,履行民事义务,承担民事责任;(2)拥有信托专业资质。公益信托监察人作为公益信托受托人的监督者,应该具备相关领域的资格证书的,至少要提供能证明其接受过该方面专业培训的证明[xi]。(3)拥有一定数量的财产。目的是为了保障公益信托监察人拥有足够承担赔偿责任能力;(4)禁止性条件,即公益信托监察人在公益信托当中,亦不能由委托人、受托人、受益人(在部分受益人能确定的情况下)兼任,监察人也不得与公益事业管理机构存在隶属关系。

3.充实公益信托监察人的职权和权利

我国《信托法》第65条规定了公益信托监察人的诉讼权及实施其他法律行为的权利,这显然不足以让公益信托监察人很好的监督公益信托受托人的公益信托行为。我们认为,参考日韩《信托法》、我国台湾地区《信托法》和我国《公司法》的规定,公益信托监察人还应具有查阅、摘抄、复印受托人管理信托事务的账目等资料的职权;享有要求受托人说明信托事务处理情况的质询权;享有要求受托人定期向其汇报信托财产保值增值情况及信托事务处理情况等权利,充分保证监察人享有广泛的知情权,了解公益信托财产管理、运用及处分情况,使其行使的监督权建立在科学的基础之上。

公益信托监察人除了具有上述职权外,也应该享有一些与其自身利益有关的权利,如报酬请求权、辞任权和合理支出及损害赔偿请求权等,以促进公益信托监察人忠实勤勉的为公益信托监督行为。我国《信托法》第65条规定了公益信托监察人以自己名义提起诉讼的权利,这种权利不仅是在公益信托受托人违反公益信托目的时可以行使,而且在公益信托监察人上述职权受到侵害时也可以行使。

4.强化公益信托监察人的义务和责任

根据权利义务相统一原则,公益信托监察人不仅要有我国台湾地区《信托法》规定的善良管理之注意义务,还要有忠诚义务和勤勉义务。忠诚义务,即公益信托监察人应当忠于公益信托受益人的利益,即使是在公益信托受益人的利益与其利益相冲突的时候;勤勉义务,即公益信托监察人必须积极履行自己的职责,对公益信托受托人是否严格按照《信托法》及信托文件的规定执行其信托管理事务进行监督,在发现问题的时候应当及时采取各种必要的手段,以防止给公益信托受益人造成损失。当公益信托监察人不当行使了其监督职权或者违反其忠诚义务、勤勉义务给公益信托受益人造成损失时,其应该承担相应的赔偿责任。

  5.明确公益信托监察人的议事规则

对于公益信托监察人的构成,我们认为可以根据公益信托规模的大小来设置。首先应该允许具备一定资质的法人组织担任公益信托监察人;其次可以规定规模小的公益信托由一人(自然人)担任独任公益信托监察人,规模较大的公益信托则由三至五人(自然人)担任,大型的公益信托应该有合格的法人担任。

关于公益信托监察人的议事规则,我国台湾地区《信托法》规定对于信托财产保全由公益信托监察人单独决定;对于公益信托监察人的职务行为,而且有多个公益信托监察人时,除法院或信托行为另有规定外,需半数以上的公益信托监察人同意。我们认为,在完善我国公益信托监察人制度时,可以原则性的规定公益信托监察人的议事规则为全体一致或多数决或者半数决;对于公益信托监察人的具体议事规则由公益信托监察人自己决定,这样有利于公益信托监察人灵活的行使监督权。

五、结语

公益信托存在的意义就是为了公益事业的健康有序发展。一个好的、对社会有益的制度需要完善的法律体系作支撑,一项涉及社会上不特定多数人利益的制度更需要在设立及运营上有一套行之有效的监管制度。然而,信托在我国不像在英美法系国家那样有着深厚的法律文化背景,我国《信托法》关于公益信托监察人制度的规定明显不完善,与日韩等大陆法系国家相比也有很大差距。我国的公益信托的监察人制度的完善还有很长一段路要走,这要通过全社会的共同努力,在法律与实践的结合中,逐步完善公益信托监察人制度,使公益信托制度能够更好的为公益事业服务,为我国的公益事业做出更多的贡献。



[i]有些国家称为信托管理人,比如日本和韩国,二种说法本质上并无差异。

[ii]2013年6月底,审计署公布的《中央部门单位2012年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果》中提到,社保基金会于2011年和2012年分别向贵州棚户区改造和云南老鹰地一期工程2个项目发放信托贷款15.22亿元,截至2012年底,有2.75亿元被项目业主单位挪用于其他项目。

[iii]胡秀娟著:《论我国信托监察人制度之完善》,湖北省社会主义学院学报2004.6,第80页。

[iv]法律上没有准公益信托的概念,它以公益为出发目的,但是带有一定的经营和盈利性质,可以定义为带有公益性质目的的集合资金型信托。

[v]所谓解任权是指由于公益信托监察人存在不作为或者过错行为的情形时,由有权机关或个人解除公益信托监察人职权而行使的权利。

[vi]沈煜著:《我国公益信托发展缓慢的原因》,山西高等学校社会科学学报2009(1),第48-49页。

[vii]所谓的双重财产权就是指在信托法律制度中,受托人对信托财产享有普通法上的所有权,而受益人则对信托财产享有衡平法上的所有权。

[viii]所谓一物一权原则就是指一个物上只存在一个所有权。

[ix]韩国《信托法》第十七条第四款规定:“法院可根据情况从信托财产中向选任的受托人支付适当的报酬。”

[x]由信托文件选任也即由委托人选任。

[xi]陈博文著:《公益信托监察人选任、辞任和解任标准探究》,法制与社会2011.04(上),第91页。