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收费权质押融资问题探析


时间:2012-06-18 打印 文字大小: | |
  近几年来,我国基础设施建设迅猛发展,产生了大量的融资需求,融资交易过程中的担保措施也逐渐突破了传统的担保方式,比如质押担保中的收费权质押已经在越来越多的项目中使用。据报道,重庆市自2003年实施《重庆市基础设施项目收费权和收益权质押办法》以来,全市已累计登记235笔,担保贷款金额550亿元,并在2011年实现基础设施收费收益权质押登记22笔,担保贷款金额达50亿元。可以说,收费权质押已经成了一种新的担保方式,但这种方式在实践过程中存在的客观问题,以及在中国现行法律基础上能否被承认都需要进一步探讨。

  

一、收费权质押的由来

1、收费权质押解决了融资中遇到的客观问题

随着我国基础设施建设逐渐加快,由于基础设施投资巨大,融资也越来越困难,原有的不动产抵押等方式已经不能满足作为基础设施建设的担保工具,而这些基础设施的收费权却成为了解决基础设施建设中融资担保问题的有效方式。其原因在于,对于大型基础设施建设项目,其工程本身不能或者不宜流转,很难采用不动产进行担保,更需要通过对项目完成后项目的收益来实现融资,因此收费权质押便成了满足这一融资方式的最佳手段。收费权质押形式一方面不影响项目建设融资,同时在项目建成后所产生的收益确能偿还融资用款,对项目本身来说是弥补了因资金时间差所产生的资金断裂问题。

  

2、收费权质押能够满足现行担保需求

收费权本身作为一种可以实现的财产权利,已在现代社会具有越来越重要的价值,其自身性质也适合用作担保。首先,收费权本身具有价值,其收益的来源即是其价值的体现;其次,现行的评估机构已经找到一些较为可靠的方法来评估收费权的价值,这使得收费权在作为一种权利质押的时候能更好地体现其价值所在;再次,通常而言,收费权中利益的实现具有确定性,这样既可以在债务人不能清偿债务时以债务人收取的费用来清偿债务,也可以拍卖、变卖收费权来实现质权;最后,收费权质押也能通过实际有效的操作手段来完成,虽然目前这种手续并非完全在法律上得到认可,但可以确定的是,收费权质押目前在实践中得到了认可和印证。

  

3、收费权质押在实践中运用广泛

下表为目前以收费权质押为担保措施的融资案例,从这些案例中我们可以发现,目前我国一些特殊重大项目背后确实存在融资难问题,但鉴于我国大部分收费权都被证实以非常稳定的现金流存在,收费权质押在实践中的运用相当广泛,以下列举其中部分为例:

  

质押内容

质押性质

年份

融资金额

融资用途

“东屿岛”观光门票

风景区收费权质押

2002

2亿元

“东屿岛”景区建设

“临潼-潼关”高速公路收费权

公路收费权质押

2002

8亿元

陕西高速公路“临潼-潼关”段建设

南水北调主体工程

水费收费权质押

2005

488亿元

南水北调东、中线一期主体工程建设

泰山门票和索道

风景区收费权质押

2009

10亿元

大汶河建设工程

少林寺门票

风景区收费权质押

2011

1亿元

修缮景区

重庆仙女山门票

风景区收费权质押

2011

1亿元

缴纳收购仙女山景区相关公司股权及资产的剩余款项

  

  二、收费权质押的现行法律环境

  1、收费权源于强制性义务

  申请与颁发《收费许可证》制度设计的初衷并非是赋予申请主体一项财产权,而是对其课以的一项强制性义务,即从价格上限制收费主体(政府部门、事业单位和部分经营性企业)的自由定价权,如《收费许可证管理办法》第十一条规定:“《收费许可证》是收费单位依法收费的凭证。各收费单位要做到亮证收费,自觉接受价格、财政主管部门和社会各界的监督。”这种限制来源于提供收费服务的基础债权关系在公共性维度上的特殊性:

  

公共性

基础债权关系

定价方式

列举

法定依据

  

  

  

  

  

  

  

  

行政事业单位的公益性服务

政府定价

政府指导价

企业注册登记费

诉讼费

《收费许可证管理办法》

行政事业单位的经营性服务

政府定价

政府指导价

(市场调节价)

质量体系认证费

公证服务收费

待办档案邮寄费

《关于规范行政事业单位和社会团体经营服务性收费的通知》

特殊企业经营性服务

政府定价

政府指导价

(市场调节价)

游览参观点门票

公路客运站收费

电力延伸服务费

《关于加强经营性收费许可证管理的通知》《价格法》

一般企业经营性服务

市场调节价

企业自主定价

《价格法》

  

  在实践操作中,融资企业要进行费权抵押,需提供的关键文件是发改委或行业主管部门出具的《价格批复/核准》,和价格主管机关(如物价局)据此颁发的《收费许可证》(或《服务价格登记证》)。这充分体现了在中国公共体系收费权制度下,取得收费许可证虽是一项义务,却更表彰了收费权收入来源的稳定性及可靠性,这也是该种收费权能用于融资的主要原因之一。

  

  2、公路收费权质押法律风险最小

  1995年施行的《担保法》第七十五条对权利质押的范围采取“3+X”的方式,其中3指列举的(i)证券债权(汇票、支票、本票、债券、存款单、仓单、提单),(ii)股权债权(依法可以转让的股份、股票),和(iii)知识产权(依法可以转让的商标专用权,专利权、著作权中的财产权),X则指开放式的普通债权(依法可以质押的其他权利),而且当时采用较为严格的规定,依“法”即只有法律层级的规定才可以设立其他可质押的权利。

  1997年颁布1998年实施的《公路法》(后于1999年、2004、2009年进行过修订),是自《担保法》之后,唯一对“收费权”进行过规定的法律层级的文件,且其着重规定了“收费公路权益”(还包括广告经营权与服务设施经营权)中的“收费权”转让制度,正是有了《公路法》对收费权流转的明确规定,公路收费权在权利担保上就具备了基本前提。但值得注意的是,并没有法律层级的规定将公路收费权纳入某一项具体的担保制度下。

  到2000年,最高人民法院发布《关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》,为了不违反《公路法》,仅仅将“公路桥梁、公路隧道或者公路渡口等不动产收益权”(都是公路相关的收益权)纳入《担保法》第七十五条的X(可以质押的其他权利),而且为了稳妥起见,将其定义为“不动产收益权”,看似维护了当时法律体系的完整性,实则超越了《公路法》。但鉴于中国目前法院立法的效力不容争议,而且具有极强的适用性,公路收费权的质押在操作中法律风险较小。并且相较于其他收费权,公路收费权相关的配套行政法规、部门规章、监管意见、行业法规、指导意见等也是最全的:

发布主体

名称

全国人大常委会

《公路法》

全国人大法律委员会

《关于<中华人民共和国物权法(草案)>修改情况的汇报》

国务院

《收费公路管理条例》

《国务院关于收费公路项目贷款担保问题的批复》

国务院办公厅

《关于西部大开发若干政策措施实施意见的通知》

《国务院办公厅关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》

交通运输部、发改委、财政部

《收费公路权益转让办法》

交通运输部

《关于加强收费公路权益转让管理有关问题的通知》

国家税务总局

《关于交通部门转让公路桥梁收费权征收营业税问题的批复》

人民银行

《应收账款质押登记办法》

发改委、人民银行、银监会、证监会、保监会

《关于金融支持服务业加快发展的若干意见》

《关于支持循环经济发展的投融资政策措施意见的通知》

最高人民法院

《关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》

中国银行业协会

《中国银行业保理业务规范》

国家开发银行

《国家开发银行公路收费权质押贷款管理暂行办法》

《关于启用<国家开发银行贷款质押合同(用于公路收费权质押)>文本的通知》

《国家开发银行公路项目统借统还贷款管理暂行规定》

《签订信贷合同的指导意见(一)》

中国银行

《关于基础设施项目贷款的指导意见》

中国农业银行

《关于印发<中国农业银行关于加强收费公路贷款项目管理的若干规定>的通知》

中国工商银行

《关于印发公路项目贷款若干法律问题处理意见和有关合同文本的通知》

  

  3、其他收费权质押尚存法律空隙

  《物权法》于2007年实施后,可以出质的权利范围有所扩大:(i)可以转让的基金份额,(ii)应收账款,(iii)法律、行政法规规定可以出质的其他财产权利。其中有两处最重大的突破:一是将“应收账款”纳入出质权利,二是明确“行政法规”也可以规定能出质的财产权利。而关于收费权质押的法律障碍正是滥觞于此。

    (1)收费权纳入“应收账款”存在立法疏忽

  

《应收账款质押登记办法》(中国人民银行令〔2007〕第4号)第四条

本办法所称的应收账款是指权利人因提供一定的货物、服务或设施而获得的要求义务人付款的权利,包括现有的和未来的金钱债权及其产生的收益,但不包括因票据或其他有价证券而产生的付款请求权。

本办法所称的应收账款包括下列权利:

(一)销售产生的债权,包括销售货物,供应水、电、气、暖,知识产权的许可使用等;

(二)出租产生的债权,包括出租动产或不动产;

(三)提供服务产生的债权;

(四)公路、桥梁、隧道、渡口等不动产收费权;

(五)提供贷款或其他信用产生的债权。

  

  《物权法草案》最初规定应收帐款质押的同时,也明确规定了收费权质押,但在征求意见的过程中有人提出,收费权系权利人对将来产生的受益所享有的请求权,在实质上属于预期债权,可以纳入应收帐款范围而不必单独规定,所以《物权法》最后审议时采纳了这一建议。

  但人大常委会和最高法院后来却没有出台任何正式解释明确将收费权纳入应收账款,只有人民银行企图对应收账款进行界定,毕竟应收账款质押制度写入《物权法》也是来自银行界的大力推动,而这种范围的界定有意将应收账款扩大至包含所有的一般债权质押,引发了很大的争议。

  在法理方面,《应收账款质押登记办法》有违反《立法法》的嫌疑,因为根据《立法法》四十二条第二款第(一)项,“法律的规定需要进一步明确具体含义的”应当由全国人民代表大会常务委员会解释,人民银行属于越权解释。

  在具体适用方面,法院也提出了疑问,比如公益服务领域中(例如医院对患者的医疗收费等)的应收账款是否适合设质、如何区分应收账款质押与附追索权的应收账款转让以及保理、如何处理收费权没有确定义务人且尚未形成基础债权的问题。虽然目前法院的司法实践是支持这种质押法律关系的,但法院也不否认法律瑕疵的存在。

  在登记方面,中国人民银行征信中心的质押登记系统在实践中还无法满足收费权质押登记所要求的法律效力。由于收费权的确定性和稳定性在很大程度上取决于行业主管部门对收费价格的核定,以及价格主管部门对《收费许可证》的颁发和年审(年检),在中国,由于政策性风险是不可预计的,很多融资提供方(尤其是银行)即使在将收费权做应收账款对待时,仍会至相关机构申请批准或办理登记,在无法办理登记时寻求备案,在无法备案时也会请求相关机构出具意见书或书面答复以减少政策风险。

  

  (2)收费权纳入“其他可出质财产权”的立法基础不足

  如果放弃应收账款的路径,有理论开始寻求将收费权纳入“法律、行政法规规定可以出质的其他财产权利”,但其在理论上和立法层级上都存在不足。

  首先,在权利质押的三个必备特性“财产性权利、具有可让与性、适于质押”中,收费权都存在瑕疵:收费权虽然能体现项目未来的稳定收益,但收费权不能从表征上代表能带来收益的基础资产,它不像票据、单据、债券或股票是基础资产的直接体现,拥有这些证券就直接拥有了其代表的确定的利益,收费权的取得仅是拥有附条件的缔约权而已,这种缔约权本身并不具有财产性;收费权的赋予通常是针对特定的主体,具有很强的人身性,虽然可以通过重新申请(不是可以申请,而是必须申请)的方式获得,但这种转让恰恰不是收费权的转让,而是收费所依赖的基础资产的转让,谁拥有基础资产就必然拥有(作为法定义务的)收费权;适于质押主要是登记程序上的考虑,由于收费权的主管部门非常散乱,目前质押登记仍不够规范。

  其次,因为只有法律、行政法规才能规定其他可出质的财产权利,而目前除了公路收费权及相关的公路桥梁、公路隧道或者公路渡口等不动产收益权有较上位的法律基础外,其他收费权的质押安排所依据的文件都有着立法层次不高、地域局限性强的特点:

效力层级

名称

收费权种类

法规性文件

《关于西部大开发若干政策措施实施意见的通知》

供水、供热、公交、电信等基础设施收费;水利开发项目和城市环保项目(如城市污水处理和垃圾处理等)收费

《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》

水利项目收益权

《关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》

供水、供热、公交、电信等基础设施收费

部门规范性文件

《中国人民银行、教育部关于进一步解决学生公寓等高等学校后勤服务设施建设资金问题的若干意见》

学生公寓收费权

《农村电网建设与改造工程电费收益权质押贷款管理办法》

电费收益权

地方政府

规章

《重庆市基础设施项目收费权和收益权质押办法》

供水、供热、公交、电信等基础设施收费

《重庆市人民政府关于促进民办教育发展的意见》

学费收费权

《陕西省发电企业电费收益权质押登记管理暂行办法》

电费收益权

《湖北省高等学校学生公寓收费权质押贷款管理办法》

学生公寓收费权

  

  尤其是早在2001年国务院办公厅转发的西部开发办《关于西部大开发若干政策措施实施意见的通知》中就有规定:“扩大以基础设施项目收益权或收费权为质押发放贷款的范围。继续办好农村电网收益权质押贷款业务,开展公路收费权质押贷款业务,创造条件逐步将收费权质押贷款范围扩大到城市供水、供热、公交、电信等城市基础设施项目。对具有一定还贷能力的水利开发项目和城市环保项目(如城市污水处理和垃圾处理等),探索逐步开办以项目收益权或收费权为质押发放贷款的业务。”但2008年国务院办公厅的《关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》效力层级依然不高,国务院在行政法规层面没有出台进一步的操作性制度,各省据此制定的地方政府规章在效力上存在瑕疵。

  

  (3)收费权质押纳入“账户质押”无法满足交易目的

  在收费权质押实践中,由于融资提供方都会对收费账户进行监管和控制,这构成融资企业的主要还款来源,因此收费权质押表现出强烈的账户质押特性。

  账户质押来自《担保法》司法解释第八十五条的规定,即债务人或者第三人将其金钱以特户、封金、保证金等形式特定化后,移交债权人占有作为债权的担保,债务人不履行债务时,债权人可以以该金钱优先受偿。且最高人民法院在《关于审理出口退税托管账户质押贷款案件有关问题的规定》中将出口账户质押视为动产质押,当时主要考虑到出口退税账户无权利凭证(就无法交付),也无登记机关,无法满足权利质押的法定要求。

  但如果将收费权担保认定为动产质押中的账户质押,对于已经进入账户的资金,由于账户控制从技术上是可行的,基于金钱的占有即所有原理,在拥有所有权时没有必要再设立担保物权,而且即使采取账户质押,质押标的也是在未来期限内分次逐步设立的,这与分期还款的区别不大;对于大部分还未发生的债权和还未进入账户的资金,融资提供方是不能得到物权保护的,即无法拥有对抗融资方其他债权人的优先受偿权。

  

  三、收费权质押的实践

  由于现行法律没有对收费权质押具体操作方式作出明确的规定,目前实践中的操作手续是建立在担保的基本法律原理之上,并结合金融机构作为债权人在收费权质押中的实践经验而形成的。现行的收费权质押操作方式通常需要经历以下步骤:

  

  1、签订相关质押合同(协议)

  《担保法》规定,质押合同应当采取书面形式,收费权质押也应当通过签订书面质押合同来约束双方。收费权质押不似一般的抵押、质押存在着法定权利和义务,其操作过程中的权责问题主要以当事人之间约定为依据。

  质押合同的内容包括了被担保的债权、质押权利、质押期限等。其中关于融资放款和使用资金的条件、收费权的归集、债权人处置债权的权利和权限、其他担保措施等条款应该是收费权质押合同的核心内容,金融机构应当结合项目的开发进度、投资背景等实际情况作出相应的约定,确保收费权质押协议在实际操作中的可行性及有效性。

  

  2、设立收费权监管账户

  收费权监管账户的设立对于收费权质押权利的行使至关重要。质权人通常要求出质人在其指定的银行中开立监管账户,用于该收费权收费回款的监管及运用。

  双方可以约定,项目的收费每月(或每周)按约定的比例或全部进入该账户,同时,出质人有权在合理范围内使用回款以维持正常运营,如用款金额过大或超过双方实现约定的额度,需要经过质权人的批准才能使用。该监管账户的设立不仅可以直接监控项目本身的运营情况(即收入效益情况),同时也可以对融资金额的回款起到良好的监管和保护作用,防止出质人擅自挪用收费权回款。另外,银行作为监管银行,也能直接有效地监督出质人使用资金的情况,确保资金安全。

  

  3、办理收费权质押登记

  (1)登记部门

  A.权利登记

  目前,尚未有一项法律明确规定收费权质押应当去某一个固定的部门办理登记。在现行实践操作案例中,有的地区没有对收费权质押的登记部门作出明文规定,但也有一些地区如重庆早在2003年2月就颁布了渝府令第146号《重庆市基础设施项目收费权和收益权质押办法》,为重庆基础设施建设收费权质押起到了良好的指引作用。

  但从实践操作来看,质押登记的部门主要有两类:一是上级行业主管部门,通常行业主管部门均为国家行政机关,在这些机关进行登记备案,同时起到了证明该收费权质押得到行政许可或批准的作用,这使得收费权质押行为的合法性得到了确认。二是公证部门,我国《担保法》规定,在法律法规没有规定的情况下,公证部门为抵、质押登记部门。因此,我们可以通过参照以上两种方式找到相应部门对收费权质押进行登记备案。

  B.债权登记

  一些通过银行融资的收费权质押项目,通常会被银行认定为“应收账款”,并在人民银行系统中登记该笔债务的详细情况。但这在事实上存在争议,应收账款和收费权质押是两种不同的权利,无论是从质押的客体上,还是从质押客体的表现形态上,亦或是质权实现的方式上都有明显的区别,其在实质上并不能完全被认定为同一种债权。因此,虽然在人民银行系统中登记了相关的债务关系,其目的是为了起到公示的效果,但其实并非同等性质。

  

  (2)登记的公示效力

  在公示要件主义的物权变动模式之下,物权的变动必须以公示为前提。收费权质押作为一种新的担保物权形态,具有不同于一般债权的优先受偿效力,这就要求收费权质押必须进行公示。且按照物权法定的原则,这种权利的公示方法也需要由相关法律直接加以规定,才能方便当事人及第三方进行查询,以维护交易安全。且质押的权利本身就是一种无形财产,在质押之后如果没有一定的公示方法,不仅质权人的权利不能得到很好的保障,也无法对抗善意第三人。

  收费权质押应当由法律规定统一的公示方法,但从我国目前的法律制度来看,收费权质押的公示方法在各地区各不相同,即使是采用登记的公示方法,也因为主管部门的不同,登记的内容和程序也极不统一,导致实践中查阅极不方便。但这并不意味着不能采取统一的公示方法,在《物权法》通过后,应当为收费权质押规定统一的登记机关和登记内容、程序,从而以之为基础建构更为合理的公示制度。

  具体来说,收费权应当通过特定部门进行登记的方式加以公示,该部门可以是发改委部下另设的新设部门,专门用于收费权质押登记,且该部门相关信息在全国联网,任何一项收费权质押信息都能在该系统中查到。同时,质押权的设立以双方签订收费权质押合同为基础,共同办理登记为前提。在这一过程中,要求当事人出示主管部门(主要是物价部门)的审批文件或是相关行政部门(主要是发改委)出示的核准或审批文件,确保该收费权质押得到批准认可,再到上述提到的相关部门做相应的登记手续以作公示。

  

  四、收费权融资担保的发展

  通过上文分析可以看出,中国在融资实践中对收费权担保有着广泛的运用需求,但目前的法律供给和配套制度远远不够为实践交易提供制度保障。

  在未来完善相关制度的过程中,不管是弥补“应收账款”的立法疏忽,还是提高“其他可出质财产权”的立法基础,都应该注意到《物权法》在借鉴《美国统一商法典》时给我国的一般债权质押带来的权利抵押的特点:

  

  

抵押

权利质押

收费权质押

占有权

实际保留

有凭证的让渡/

无凭证的名义保留

凭证不让渡+实际保留

使用权

保留且行使

保留但无法行使

保留且行使

处分权

让渡

让渡

让渡

收益权

保留

约定

约定

登记

登记设立/登记对抗

交付设立/登记设立

实践中登记设立

  

  因此将来有必要考虑是否将收费权担保纳入《物权法》第十六章的抵押权,即以第一百八十条第一款第七项的“法律、行政法规未禁止抵押的其他财产”吸收这种以基础资产产生的未来稳定现金流的抵押,以达到与现行法律框架冲突最小的目的。或者设立专项法律来规定收费权质押问题以达到相同的目的。

在这三种立法选择中,最终确定哪种模式对实践的交易影响都不大,目前实践更迫切需要解决的是两个问题:一是尽快明确以哪种立法模式将收费权担保纳入法律/行政法规,以满足商业担保交易获得稳定制度保护的预期;二是尽快完善收费权质押/抵押登记制度,建议在登记制度上采取“行业主管机关批准/审批/备案+工商部门登记”或“行业主管机关登记+工商部门备案”的方式,因为有相关执法部门的介入,不仅可以解决现行收费权担保登记中的公示和查阅问题,并确保出质与质权双方在健全的法律体系下得到应有的保障。

  

参考文献

[1]王利明:《收费权质押的若干问题探讨》,《法学杂志》2007年第2期。

[2]梁慧星:《是“债权转让”还是“权利质押”》,载《人民法院报》2006年11月8日第5版。

[3]奚晓明(最高人民法院副院长)、宋晓明(最高人民法院民二庭庭长)在物权法担保物权国际研讨会上的讲话:《物权法担保物权编实施中的几个重要问题》,2008年4月29日。

[4]刘贵祥:《<物权法>关于担保物权的创新及审判实务面临的问题(下)》,《法律适用》2007年第9期。

[5]郑佳:《收费权质押与其他权利质押的区别》,《经营管理者》2010年第12期。

[6]杜微:《收费权质押法律问题探析》,载邹海林主编:《金融担保法的理论与实践》,社会科学文献出版社2004年版。

[7]沈达明编著:《法国/德国担保法》,中国法制出版社2000年版。

[8]贾泰峰:《稳定现金流的非证券化融资:泰山门票和索道收费权质押案例》,《金融发展研究》第6期。

[9]叶林:《营业资产法律制度研究》,《甘肃政法学院学报》2007年第1期。